Samarbeid og informasjonsutveksling mellom Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten - rettslige muligheter og begrensninger
Krav som er satt til å ivareta brukernes rettssikkerhet må ivaretas på en betryggende måte i forbindelse med organisering og gjennomføring av en samordning av Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten.
Viktige elementer av rettssikkerhetsprinsippene som direkte eller indirekte kommer til uttrykk i forvaltningsloven og enkelte særlover er:
· Legalitetsprinsippet: Når det offentlige utøver makt og myndighet i forhold til enkeltindivider, kreves både prosessuell kompetanse (riktig fremgangsmåte), personell kompetanse (riktig organ/person) og materiell kompetanse (riktig innhold) for myndighetsutøvelsen. En annen måte å definere legalitetsprinsippet på, er at det trengs lovhjemmel for å pålegge plikter eller frata rettigheter.
· Offentlighetsprinsippet: Forvaltningens dokumenter skal være åpne for innsyn fra den berørte parts og fra allmennhetens side.
· Det kontradiktoriske prinsipp: Myndighetsutøvelsen skal skje i samhandling med den beslutningene angår. Reglene om innsynsrett ivaretar bl a dette prinsippet.
· Saklighetsprinsippet: Forvaltningens avgjørelser skal hvile på saklige hensyn, dvs hensyn som er relevante for saken, og det skal ikke trekkes inn utenforliggende hensyn.
· Likebehandlingsprinsippet: Like tilfeller skal behandles så likt som mulig. Avgjørelsene skal være likeartet.
· Utredningsprinsippet: En sak skal utredes tilstrekkelig og være tilfredsstillende opplyst før avgjørelse tas.
· Forutberegnelighetsprinsippet: Avgjørelser skal fattes på bakgrunn av normer som berørte parter er kjent med på forhånd. Dette innebærer bl a at brukere skal få mulighet til å gjøre seg kjent med bestemmelser som gir adgang til kommunikasjon av opplysninger uten hinder av taushetsplikt.
· Forsvarlighetsprinsippet: Forvaltningens avgjørelser skal bygges på betryggende saksbehandling som drives frem så hurtig og forsvarlig som mulig. Innsyn kan være viktig for å sikre at forsvarlighetsprinsippet blir etterlevd.
· Personvernprinsippet: Personer skal ha herredømme over opplysninger som angår dem selv, og sikres at opplysninger som er gitt til et bestemt formål ikke benyttes til andre formål.
· Forholdmessighetsprinsippet: Forvaltningen bør bare bruke sin skjønnsmessige kompetanse der det er nødvendig, og bare der de samlede fordeler oppveier ulempene.
Dette blir i første rekke en gjennomgang av noen av forvaltningslovens prosessuelle og (delvis) materielle regler. I tillegg kommer de krav til saksbehandlingen av betydning for rettssikkerheten som stilles i særlover, i den utstrekning det her stilles strengere krav, samt andre hensyn som bør tas ifm samordning og samlokalisering.
Dette er ikke en uttømmende og konkret vurdering av alle spørsmål som kan tenkes å oppstå ifm samordning og samlokalisering, men noen av de mest fremtredende problemstillinger vil bli gjennomgått på et mer generelt plan.
Fvl. §§ 6 flg - habilitet
Habilitetsregler er saksbehandlingskrav som bl a skal sikre at de som forbereder og treffer avgjørelser gjør dette uten å foreta forskjellsbehandling og utenforliggende hensyn i den sak som skal avgjøres. Bakgrunnen for reglene er å sikre tilliten til forvaltningen og motvirke usaklighet og forskjellsbehandling. Reglene er objektivt utformet, og det er således ikke avgjørende om vedkommende faktisk sett har opptrådt partisk eller usaklig.
Det er også et selvstendig hensyn bak reglene om habilitet i saksbehandlingen at man skal sikre tilliten til det offentlige apparat.
Det er fvl. § 6 annet ledd som er aktuell ifm samordning. Bestemmelsen slår fast at en tjenestemann er inhabil ift å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse (som oftest en saksbehandler) eller til å treffe avgjørelse (som oftest en leder) i en forvaltningssak når ”særegne forhold” foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet.
Dersom en overordnet tjenestemann anses som inhabil kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme organ. Reglene om inhabilitet får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken private eller offentlige interesser tilsier at han ”viker sete”.
Utfordringer ift samordning av etater
Et scenario er at saksbehandlingsoppgaver utføres av "fellespersoner” f eks i egenskap av å være ansatt i flere etater. Disse kan også tenkes å skifte på å sitte i front og delta i saksbehandlingen. Vedkommende saksbehandler vil på denne måten sitte med informasjon om en bruker i relasjon til ulike saksfelt. Informasjon innhentet i anledning en trygdesak kan f eks ikke vektlegges i behandling av en sak innenfor sosialtjenestens område.
Spørsmålet blir dermed om det i slike tilfeller kan sies å foreligge slike særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet når denne behandler saker for en og samme person innenfor flere områder
En slik konstellasjon kan være egnet til å svekke brukeres og allmennhetens tillit til tjenestemannens upartiskhet. Problemet er bl a faren for gjenbruk av informasjon som ikke er innhentet til samme formål, jf også reglene om taushetsplikt straks nedenfor. Dette gjelder uansett om tjenestemannen selv skulle klare å opprettholde skillet i de ulike saker som behandles.
Det samme vil gjelde i sterkere grad ved samordningsløsninger som tar sikte på at det treffes felles vedtak på flere saksområder for samme bruker.
Det bør derfor unngås at en og samme tjenestemann saksbehandler eller treffer vedtak i saker om samme person på mer enn ett saksfelt eller treffer felles vedtak for flere saksområder for samme bruker.
De samme hensyn gjør seg gjeldende dersom det opereres med felles faglig leder, selv om etatene organiseres på samme måte som ved ren samlokalisering internt i et ”felleskontor”. En faglig leder vil f eks få seg forelagt vanskelige saker og treffe avgjørelser i den forbindelse. Habilitetshensyn, særlig hensynet til publikums/brukernes tillit, tilsier at en felles leder ikke bør ha fagansvar men være en ren administrativ leder (med ansvar for drift mv) som ikke får befatning med personopplysninger.
Hensynet bak veiledningsplikten er å sørge for at partene og andre interessenter gis adgang til å ivareta sitt tarv på best mulig måte. Veiledningsplikten er ledd i bestrebelsene på en publikumsvennlig og serviceminded forvaltning, og den gjelder generelt for forvaltningens virksomhet.
Innholdet i veiledningsplikten
Etter fvl § 11 har forvaltningsorganer en alminnelig veiledningsplikt innen eget saksområde. Dette gjelder alle som henvender seg til forvaltningen. Forvaltningen plikter også å gi opplysninger om andre instansers hjelpetilbud, men uten å gå utover eget kompetanseområde. Sosialtjenesten skal eksempelvis ikke opptre som juridisk rådgiver utenfor sitt eget saksområde, men forutsettes å være kjent med de til en hver tid gjeldende regler om ”fri sakførsel og fritt rettsråd”.
Forskrift om forvaltningsorganenes veiledningsplikt (forskrift av 1977-12-16 nr. 17 med hjemmel i forvaltningsloven) bestemmer nærmere om omfanget av veiledningsplikten og hvordan veiledningen skal gis. Dersom noen henvender seg til urette myndighet, skal det forvaltningsorganet som mottar henvendelsen om mulig vise vedkommende til rett organ. Inneholder eksempelvis en henvendelse til sosialtjenesten eller trygdeetaten feil, misforståelser eller unøyaktigheter, skal det gis melding til avsenderen dersom det er nødvendig at han retter opp mangelen, jf. forskriften § 7. Dersom det offentlige benytter søknadsskjemaer, skal det på skjemaet gis nødvendig veiledning om utfylling og krav til dokumentasjon, jf. forskriften § 8.
I saker om enkeltvedtak, skjerpes veiledningsplikten, jf. fvl. § 11 annet ledd, som slår fast at forvaltningen av eget tiltak skal vurdere partens behov for veiledning. Veiledning av eget tiltak er spesielt viktig for ressurssvake personer og personer som trenger omfattende hjelp. Veiledning i saker hvor det er behov for rettssikkerhet blir spesielt viktig, og kan ikke begrenses på grunn av manglende kapasitet. Veiledningsplikten går lenger og blir mer spesiell i saker som gjelder enkeltvedtak. Det skal om nødvendig gis veiledning om lover, forskrifter og vanlig praksis på det aktuelle saksområdet og regler for saksbehandlingen, om partenes rettigheter og plikter etter forvaltningsloven.
Forskriften § 3 har også en egen bestemmelse om hva som skal tas inn i underretningen om enkeltvedtak som skal gis etter fvl. § 27.
Det vises også til fremstillingen under om fvl. § 16 om varsling av vedtak og fvl. § 17 hvor det står at partene ”bør også for øvrig gjøres kjent med opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at de har grunnlag og interesse for å uttale seg om, og som parten etter § 18 jfr. § 19 har rett til å gjøre seg kjent med”.
Forvaltningen skal dessuten gi veiledning dersom noen ber om det, eller forholdene for øvrig gir grunn for det.
Forvaltningslovens bestemmelser §§ 24 og 25 om begrunnelse for enkeltvedtak er også gitt av hensyn til at parten skal få veiledning om saken, og hvorfor søknaden er helt eller delvis avslått.
Sotjl. § 4-1 - veiledningsplikt
Bestemmelsen regulerer den individuelle veiledning, og supplerer fvl. § 11.
Veiledningen skal ”bidra til å løse” eller ”forebygge” at problemer oppstår. Den som gir opplysninger og veiledning må derfor ha grundig kjennskap til det området han selv har ansvar for, og så god oversikt over og innsikt i sosialtjenestens øvrige tilbud at den hjelpesøkende er sikret den informasjon og veiledning han har behov for.
Bestemmelsen er vid og omfatter alt fra rutinemessig henvisning til andre instanser, veiledning knyttet til disponering av inntekt, råd og veiledning for å ivareta de forpliktelsene som den enkelte må ivareta i sitt boforhold eller personlig råd og veiledning knyttet til sosiale relasjoner. Økonomisk veiledning vil bl.a. være aktuelt til de husstander kommunen bistår med å skaffe bolig. Slik veiledning vil videre være aktuelt i kontakt med kreditorer når noe er i ferd med å gå galt i et boforhold, og i forbindelse med søknad om økonomisk sosialhjelp. Bestemmelsen gjør visse begrensninger i sosialtjenestens plikt. Sosialtjenesten skal ” så vidt mulig” sørge for at andre instanser gir slik hjelp. Sosialtjenesten må også være behjelpelig med å formidle kontakt og avtaler med andre instanser, eksempelvis Aetat og trygdekontoret.
Bestemmelsen i § 4-1 pålegger ikke bestemte kvalifikasjonskrav eller utdanningskrav for dem som skal drive veiledning, men det forutsettes at veiledning, utover saksorienterte opplysninger, gis av personale som har nødvendig kompetanse for oppgaven.
Veiledningsplikten forutsetter som hovedregel at klienten selv tar kontakt, men sosialtjenesten kan også få veiledningsplikt gjennom oppsøkende virksomhet. Veiledning i slike tilfeller bør helst gis i form av generell informasjon gjennom bl.a. brosjyrer, oppslag og media.
Utfordringer ifm samordning av etater:
Veiledningsplikten som følger av sosialtjenesteloven § 4-1 er omfattende og dekker forhold på flere livsområder. Veiledningen skal også kunne bidra til å forebygge sosiale problemer. Sosialtjenesteloven er subsidiær, dvs. at alle andre ordninger skal prøves/utnyttes først, og hjelpen skal være hjelp til selvhjelp. Veiledning kan derfor være i forhold til å få arbeid, gjøre gjeldende økonomiske rettigheter i forhold til trygd, pensjon og underhold etter familielovgivningen. De råd som gis kan derfor få avgjørende betydning for den enkelte i forhold til å kunne klare seg selv økonomisk og på annen måte. Når det gjelder økonomisk veiledning, herunder gjeldsrådgivning, kan det være behov for enkel veiledning og mer omfattende veiledning over tid, ofte samtidig med andre hjelpetiltak. Veiledningsplikten som følger av forvaltningsloven og sosialtjenestens veiledningsplikt forutsettes å bli ivaretatt ifm samordning av etater. Hva som skal ivaretas i ”front” og hva som skal henvises til ”bakrommet”, vil kunne variere. Det må lages retningslinjer for hvordan veiledningsplikten skal ivaretas.
En så omfattende veiledningsplikt stiller store krav til kompetanse på et bredt felt hos ”informasjonsmedarbeidere” og saksbehandlere.
Ihht sotjl § 2-3 annet ledd har kommunen ansvar for nødvendig opplæring av sosialtjenestens personell og har følgelig ansvar for at de ansatte til enhver tid er kjent med etatens eget hjelpetilbud, lover og retningslinjer for arbeidet. Sotjl. § 2-1 annet ledd pålegger dessuten kommunen plikt til å føre internkontroll i forhold til bl.a. veiledningsplikten etter § 4-1. Fylkesmannen skal etter sotjl § 2-6 føre tilsyn med at kommunene oppfyller sine forpliktelser bl.a. ihht sotjl. § 4-1 og § 2-3, og Statens helsetilsyn har ihht. sotjl. § 2-7 et overordnet ansvar for tjenesten.
Ifm samordning av etater må det være helt klart hvem som skal ha ansvar for opplæring, internkontroll og tilsyn. Det bør etableres rutiner for å sikre at all informasjon (rundskriv mv) blir samlet og ajourført på en systematisk måte, og blir tilgjengelig for alt personell.
En omfattende veiledningsplikt krever at lokalene er utformet slik at alle som henvender seg er sikret diskresjon. Klienter skal ikke behøve å gi personlige opplysninger i venteværelset der andre er tilstede og kan høre noe av det som blir sagt.
Mulig fordel ved samordning
Det vil kunne være lettere å oppfylle den del av veiledningsplikten som fremgår av § 11 fjerde ledd (henvise til rett organ), samt mer praktisk og tidsbesparende for brukeren.
Regler om etatenes taushetsplikt og opplysningsplikt er behandlet i eget dokument. Her omtales likevel generelle synspunkter omkring rettssikkerhet i forbindelse med større grad av utveksling av opplysninger mellom etatene.
Utfordringer ifm samordning av etater:
· Enklere å utveksle opplysninger
Det er neppe betenkelig i seg selv at det blir enklere å utveksle opplysninger mellom offentlige organer ifm samlokalisering og samordning så lenge utveksling av opplysninger skjer innenfor de rammer som gjelder. Imidlertid vil en økt grad av utveksling av opplysninger nødvendigvis medføre økt potensiell risiko for feilvurderinger og dermed brudd på taushetsplikten.
· Større spredning av taushetsbelagte opplysninger
Det at det i praksis blir enklere å utveksle opplysninger kan imidlertid gjøre det vanskeligere å oppfylle personopplysningslovens krav til behandlingen og til internkontroll. Dersom de samme medarbeiderne har tilgang til svært mange og varierte personopplysninger, kan dette føre til at risikoen for brudd på de krav personopplysningsloven stiller blir for stor.
Samlokalisering og økt grad av utveksling av taushetsbelagt informasjon kan etter dette medføre større risiko for brudd på taushetsplikten og de krav som personopplysningsloven stiller. Det må utarbeides retningslinjer/rutiner for hvordan utveksling kan skje på en betryggende måte for å sikre at kravene til taushetsplikt ivaretas på en tilfredsstillende måte ifm samordning og samlokalisering. Det må også tas hensyn til dette ved utforming av lokaler, plassering av skrivere, telefaks mv.
Fvl § 16 forhåndsvarsel
Varslingsplikten er en viktig del av de alminnelige forsvarlighetskrav som kan stilles til forvaltningen. Dersom saken kommer i gang på grunnlag av henvendelse utenfra eller på forvaltningens eget initiativ og parten ikke vet at saken settes i gang, blir varsel før vedtak treffes spesielt viktig og nødvendig. I etablerte hjelpeforhold der tjenester/ytelser skal evalueres skal også den som er part i saken varsles før hjelpeforholdet tas opp til ny vurdering.
Forhåndsvarsel vil ikke være nødvendig hvis vedkommende part allerede på annen måte har fått kjennskap til at vedtak skal treffes og har hatt anledning og tid til å uttale seg. Det vil være tilfelle når parten selv har satt i gang saken ved for eksempel å søke om en økonomisk stønad. Et annet tilfelle kan være der det blir avholdt et felles møte mellom de aktuelle samarbeidende etater og søker.
Fvl. § 16 gjelder i hovedsak for enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, herunder sak som kan resultere i et enkeltvedtak. Forhåndsvarselet skal gis så tidlig som mulig før vedtak treffes. Videre følger det av fvl. § 16 annet ledd at varselet skal gjøre greie for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv. Det regnes som god forvaltningsskikk at søknader og opplysninger fra andre, samt andre viktige dokumenter, følger med varselet. Dette følger også av fvl. § 25 annet ledd tredje punktum hvor det står: ”I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen”.
Av reglene om varslingsplikt, følger at parten må ha rett til å gi uttaleser på grunnlag av forvaltningens opplysninger for eventuelt å supplere eller korrigere disse for derved å kunne påvirke sin egen sak. Fvl. § 16 anses derfor å bygge på den forutsetning at en part skal ha rett og mulighet til å uttale seg. Uttaleretten er også en viktig del av det grunnleggende prinsippet om forsvarlig saksbehandling og er viktig både for partene og for forvaltningen selv. Som hovedregel skal forhåndsvarselet gis skriftlig, og de aktuelle opplysningene skal vedlegges i kopi. I etablerte hjelpeforhold der tjenester/ytelser skal evalueres og eventuelt endres, skal part i saken varsles før hjelpeforholdet tas opp til ny vurdering.
Fvl. § 17 pålegger forvaltningen ansvar for sakens opplysning. Regelen må sees som et utslag av et generelt forvaltningsrettslig prinsipp som gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer generelt.
Bestemmelsen i fvl. § 17 første ledd pålegger forvaltningen å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. Den må ses som utslag av et generelt forvaltningsrettslig prinsipp, men gjelder direkte enkeltvedtak, for eksempel enkeltvedtak etter sosialtjenesteloven og folketrygdloven. Dette betyr at forvaltningen skal sørge for tilstrekkelig informasjon om søkerens situasjon. Hva som er tilstrekkelig informasjon må vurderes konkret og individuelt i forhold til hva saken gjelder. Komplekse saker, og saker som i stor grad baserer seg på skjønn, eksempelvis ytelser etter sosialtjenesteloven, må opplyses mer enn enkle saker idet alle relevante forhold som vil kunne påvirke skjønnsanvendelsen må belyses Tidsfaktoren vil ha betydning i forhold til hvordan saken opplyses og utredes. Når det haster med å fatte vedtak i en sak, må kravet til sakens opplysning og utredning lempes på i første omgang. Søkeren har på sin side en tilsvarende plikt til å skaffe tilveie nødvendig informasjon og dokumentasjon dersom han/hun kan forventes å greie det. Utredningen som forvaltningsorganet skal gjøre for å opplyse saken, skal være nøytral og omfatte alle sider ved avgjørelsen, både de faktiske og rettslige forhold og de vurderinger av faglig karakter som er av betydning. Hvilke opplysninger som er nødvendig å utrede, vil måtte fremgå at det rettslige grunnlaget som avgjørelsen skal treffes på. Sosialtjenesten vil for eksempel kunne ha behov for andre opplysninger for å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven enn det Aetat trenger for å fatte vedtak etter sysselsettingsloven eller folketrygdloven. ( Kravet i fvl. § 17 må imidlertid sammenholdes med andre bestemmelser. Se pol § 1 og § 11)
Etter fvl. § 17 annet ledd er hovedregelen at en part har krav på å bli kjent med opplysninger i saken. Forvaltningen vil på sin side ha en plikt til å foreligge slike opplysninger for vedkommende. Begrunnelsen for bestemmelsen var at ”partene i særlig grad vil reagere på feil eller mangler ved opplysninger som direkte gjelder dem selv. Dessuten har man her med opplysninger å gjøre som parten har særlige forutsetninger for å uttale seg om” (Ot.prp. nr.3) § 17 annet ledd regulerer opplysninger om parten eller den virksomhet han driver eller planlegger.
Dersom det under saksforberedelsen fremkommer nye opplysninger, skal disse forelegges vedkommende til uttalelse. Dette kan være aktuelt for opplysninger som en etat har innhentet og som etaten har grunn til å tro at vedkommende ikke kjenner allerede. Slike opplysninger kan eksempelvis være fra utenforstående tredjepersoner, og det kan være opplysninger som hentes inn fra andre offentlige registre. Et praktisk eksempel kan være at sosialtjenesten får opplysninger fra Aetat eller trygdeetaten. Disse nye opplysningene skal etter dette forelegges for vedkommende, og vedkommende må gis en frist til å uttale seg.
§ 17 tredje ledd omhandler en annen type opplysninger. Det kan bl.a. gjelde opplysninger om konsekvenser av vedtaket, om opplysninger om forvaltningspraksis, og opplysninger om hvilke momenter som har betydning for skjønnet. Loven krever ikke at denne type opplysninger skal gis til parten, men sier at de ”bør” gis.
Det er forvaltningen som har en skjønnsmessig adgang til å veie hensynet til effektivitet i saksbehandlingen opp mot hensynet til partens interesse av å uttale seg.
Bestemmelsen må ses i sammenheng med veiledningsplikten i fvl. § 11 og utvider denne i forhold til rekkevidden av den alminnelige veiledningsplikt. Jf. det som er sagt foran under veiledningsplikten. Etter tredje ledd bør parten også for øvrig gjøres kjent med opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at de har grunnlag og interesse for å uttale seg om, og som parten etter § 18 jfr. § 19 har rett til å gjøre seg kjent med.
Nødvendige saksopplysninger fremskaffes normalt i forbindelse med samtale med vedkommende som søker bistand og eventuelt andre som også har ansvar for behandling av saken og ved innhenting av nødvendig skriftlig dokumentasjon. Sosialtjenesteloven § 8-5 første ledd bestemmer at opplysningene så langt som mulig skal innhentes i samarbeid med klienten eller slik at klienten har kjennskap til innhentingen. Etter annet ledd kan sosialtjenesten på gitte vilkår gis adgang til å innhente opplysninger fra andre offentlige myndigheter. En slik adgang har sitt grunnlag i samtykke. Foreligger ikke slikt samtykke, skal spørsmålet om opplysningene skal gis, avgjøres etter de taushetsbestemmelsene som gjelder for avgiverorganet. Det vises for øvrig til pkt. foran om fvl. § 13flg. – taushetsplikten.
Sotjl. § 8-4 – plikt til å rådføre seg med klienten
Retten til å medvirke betyr at tjenestemottaker skal la sitt syn komme til kjenne, og at det skal legges stor vekt på hva vedkommende mener når tjenestetilbudet skal utformes. Det følger av dette at det vil være naturlig å la den som er part i saken komme med synspunkter på dette allerede i saksutredningsfasen. Forvaltningslovens regler om saksforberedelse av enkeltvedtak bygger også på partenes rett til å kunne øve innflytelse på vedtaket, jf. fvl. §§ 16 og 17.
Utfordringer ifm samordning av etater:
· Forhåndsvarsel vil ikke være nødvendig dersom vedkommende part selv har henvendt seg til forvaltningen med en søknad. Det samme vil gjelde hvor vedkommende i henhold til samtykke har deltatt i et felles møte for behandling av vedkommendes sak. Vedkommende må imidlertid sikres god informasjon om hva som videre skal skje i saken.
· Saken skal opplyses så godt som mulig – likevel skal det ikke legges til grunn opplysninger innhentet i anledning andre saker – opplysningene må dessuten være relevante for formålet med behandlingen, og formålet må være saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet (pol § 11)
· Når 3 etater henter inn informasjon etter sine hjemler, er det viktig at medlemmet informeres om dette underveis. Selv om det er gitt samtykke til å innhente opplysninger fra 3 mann, bør vedkommende være informert for å kunne korrigere opplysninger og på annen måte ivareta sine interesser. Dette henger også sammen med kravet om å få vite hva som er grunnlaget for de vedtak som treffes.
· Krav til kompetanse på et bredere felt – vanskelig å oppfylle
Det stilles store krav til det enkelte forvaltningsorgan om utredning av saken på eget ansvars-/rettsområde. Utredning av saken til å omfatte andre organers ansvars-/rettsområde vil stille store krav til kompetanse på et enda bredere saksfelt. I forbindelse med samordning av etater, må det etableres kompetanse hos ansatte som kan sikre at de krav som stilles til forsvarlig saksbehandling, herunder forhåndsvarsel og utredning, blir oppfylt. Det må lages rutiner for hvordan kravene skal ivaretas. Også på dette området må det være klart hvem som skal ha ansvar for opplæring.
Fvl § 18 flg – dokumentinnsyn
Etter fvl. § 18 har en part rett til innsyn i sakens dokumenter. Det er i bestemmelsens annet ledd gjort unntak for dokumenter som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin interne saksforberedelse. Tredje ledd inneholder et unntak fra dette unntaket og fastsetter innsynsrett for faktiske opplysninger.
Dermed er det av betydning hva som regnes som ett organ.
Dersom det etableres ”felleskontor” for tre etater vil dette antageligvis måtte vurderes som ett organ i forhold til denne bestemmelsen (og i forhold til offentlighetslovens regler, se senere om dette), der det ellers ville vært tale om 3 organer. Korrespondanse mv som det ville vært innsyn i etter dagens organisering vil brukeren ikke har krav på å få tilgang til dersom det skjer en samordning slik at man står overfor ett organ.
Partens rett til innsyn vil dermed kunne bli svekket.
Fvl. § 18 gir imidlertid bare regler om partens krav på innsyn i saksdokumenter, den sier ikke noe om hvor grensene går for forvaltningens adgang til å gi partens opplysninger i saken. Det er reglene om taushetsplikt som setter de ytre rammer for hvilke opplysninger forvaltningen kan gi partene. Dette innebærer at parter i stor utstrekning kan gis opplysninger som er unntatt etter § 18 annet ledd, og det bør også gjøres i den utstrekning partene anmoder om det og det er ubetenkelig (jf Justisdepartementets Rundskriv 11. februar 1974).
Det bør etter dette uansett sikres at parter gis minst like god mulighet til innsyn i saksdokumenter ved en samordning som det er etter dagens organisering. Dette innebærer bl a at det bør innføres rutiner/retningslinjer som sikrer at brukerne får innsyn i alle etaters dokumenter dersom vedkommende ber om det.
Bestemmelsene i kap. V gjelder bare for enkeltvedtak og setter krav til selve den avgjørelsen som treffes.
Utfordringer ifm samordning av etater:
Skal det treffes "fellesvedtak" kan dette skape særlige utfordringer. Dette må ses i sammenheng med gjennomgangen av habilitetsreglene. Dersom det tenkes at en og samme saksbehandler skal treffe vedtak for samme person etter to eller flere saksområder, vil dette kunne være i strid med de krav som er satt til tjenestemannens habilitet i fvl. § 6 annet ledd. I tillegg vil det være fare for at saksbehandler tar hensyn til opplysninger, vurderinger eller forhold på et saksområde når han samtidig behandler en sak etter et annet saksområde. Dette vil kunne medføre at det tas utenforliggende hensyn, noe som kan føre til at vedtaket anses for ugyldig.
Når samme saksbehandler skal fatte vedtak på to eller flere saksområder stilles det krav til kompetanse på et bredere felt. Krav om å beherske flere saksområder øker samtidig risikoen for at det ikke blir truffet korrekte avgjørelser. Dette må det tas hensyn til ifm opplæring og oppfølging av den enkelte saksbehandler.
Fellesvedtak bør etter dette kun treffes når dette er forankret i et samtykke fra
brukeren og iht rutiner som sikrer at brukerens rettssikkerhet ikke blir svekket. Så vidt vi kan se er ikke dette mulig innenfor dagens regelverk. Det anbefales derfor ikke.
Felles individuelle planer (handlingsplaner og lignende) må også forankres gjennom separate vedtak i den enkelte etat.
Fvl. § 28 gir adgang til å påklage vedtak. Klageadgangen utgjør en sentral del av det alminnelige forsvarlighetsprinsippet: En viktig del av retten til å forvare egne rettigheter og interesser. Klageadgangen utgjør også en viktig del av forvaltningens interne kontroll og overordnede organers kontroll med underordnede organers avgjørelser.
Etter fvl. § 28 kan et enkeltvedtak påklages til nærmeste overordnede forvaltningsorgan. For enkeltvedtak som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av kommuneloven er klageinstansen som hovedregel kommunestyret (eller fylkestinget dersom avgjørelse er truffet av fylkeskommunalt organ).
I den grad særlovgivningen har egne bestemmelser om klage, er det samme prinsipp som gjelder. Særlovgivningen vil derfor ikke omtales nærmere.
Utfordringer ifm samordning av etater:
Dersom det skal treffes vedtak separat for de ulike saksområder vil det ikke oppstå problemer ift klagebehandling.
Dersom det skal treffes ”fellesvedtak” blir spørsmålet hvem som er nærmest overordnede forvaltningsorgan.
En løsning kan være at klageinstansen organiseres på samme måte som saksbehandlingen i første instans. Et samtykke til felles klagebehandling må da foreligge.
Videre kan det være aktuelt å dele klagebehandlingen i ulike saksområder slik at de løsningene som ble utarbeidet i samarbeid vurderes isolert i klageprosessen. Dette skaper igjen utfordringer ift reglene om taushetsplikt og habilitet. Flere ulike klageinstanser medfører videre at det mottas ulike instruksjoner om lovforståelse både ift særlov og felles krav f eks i forvaltningsloven.
Samordning må etter dette organiseres slik at brukerne sikres toinstansbehandling iht. lov, samt at rettssikkerheten ivaretas også ved saksbehandlingen i klageomgangen.
Et enkeltvedtak kan kjennes ugyldig dersom saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven er brutt, med mindre det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold (fvl. § 41).
At et enkeltvedtak er ugyldig, betyr at det ikke får rettsvirkninger etter sitt innhold. Et ugyldig vedtak kan alltid omgjøres av forvaltningsorganet selv i henhold til fvl. § 35 første ledd bokstav c, det kan kjennes ugyldig av domstolene og det kan gi grunnlag for erstatningskrav mot forvaltningen.
En ugyldighetsgrunn kan være saksbehandlingsfeil, dvs feil ift de regler som er gjennomgått ovenfor. Etter fvl. § 41 er det en betingelse for ugyldighet at feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. For å kjenne vedtak ugyldig trengs det altså ikke noen overvekt av sannsynlighet for at feilen kan ha virket inn på resultatet. Det er nok at det ikke er en helt fjerntliggende mulighet for det, og det er ikke nødvendig at feilen faktisk har virket inn på avgjørelsens innhold.
Ugyldighet fører til at avgjørelsen er uten rettsvirkninger. Normalt må saken ved ugyldighet behandles på ny.
Staten og kommunene er videre ansvarlige for sine organers og tjenestemenns feil etter reglene om arbeidsgiveransvar i skadeserstatningsloven av 13.06.1969 nr 26 kap. 2. I medhold av disse reglene kan det ilegges erstatningsansvar for ugyldige enkeltvedtak. Forutsetningen for erstatningsansvar er at den part som rammes av et ugyldig vedtak har lidt et økonomisk tap, og at det foreligger årsakssammenheng mellom ugyldighetsgrunnen og det økonomiske tap som er lidt. Videre må det foreligge et ansvarsgrunnlag, som hovedregel uaktsomhet. Om det offentlige i enkelte tilfeller vil ha objektivt ansvar for ugyldige forvaltningsvedtak er omstridt, men kan ikke utelukkes.
I den grad særlovgivningen har egne bestemmelser om ugyldighet, er det samme prinsipper som gjelder. Særlovgivningen vil derfor ikke omtales nærmere.
Uansett hvilken modell for samordning som velges må det sikres klarhet i og informeres om hvilken etat mv som vil være ansvarlig som arbeidsgiver etter lov om skadeserstatning.
Selv om et vedtak ikke lider av saksbehandlingsfeil eller andre typer feil (i hjemmelsgrunnlaget, i det faktiske grunnlaget mv) kan vedtaket kjennes ugyldig dersom det bygger på utenforliggende hensyn, dersom det innebærer usaklig forskjellsbehandling eller dersom det fremstår som vilkårlig eller høygradig urimelig. Disse ugyldighetsgrunnene er det vanlig å sammenfatte under betegnelsen "myndighetsmisbruk".
Som nevnt ovenfor i tilknytning til fvl. Kap V vil det bl a ved en samordning hvor det treffes fellesvedtak være fare for at saksbehandler tar hensyn til opplysninger, vurderinger eller andre forhold på et saksområde når han samtidig behandler en sak om samme person på et annet saksområde. Det samme gjelder dersom det ikke treffes fellesvedtak, men hvor en og samme saksbehandler treffer vedtak på forskjellige områder for samme person. I slike tilfeller vil kunne konstateres ugyldighet dersom det viser seg at det er tatt utenforliggende hensyn i det konkrete tilfellet.
Arkivlovgivningen
Et offentlig organ plikter å ha arkiv, jf arkivloven § 6 og arkivforskriften § 1-1.
Dersom samordningsløsninger forutsetter at de tre etatene fortsatt opprettholder sin status som selvstendige offentlige organ betyr dette at hver etat plikter å ha egne separate arkiv. Korrespondanse mellom etatene skal da journalføres som utgående og inngående dokumenter dersom de regnes som saksdokumenter for organet, er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon, jf arkivforskriften § 2-6. Krav til egne arkiv og journalføring mellom ulike organer gjelder uavhengig av om etatene har samlokalisert seg.
Dersom samordningsløsninger forutsetter at det opprettes "felleskontor", vil dette antageligvis måtte betraktes som ett organ etter arkivlovgivningen. Det betyr at det kan opprettes ett arkiv for hele felleskontoret og at dokumenter som etter en "separat løsning" hadde vært journalpliktig kun skal journalføres i den utstrekning det finnes "tjenlig", jf arkivforskriften § 2-6.
Måten arkiv og journalføring er organisert på, herunder hva som regnes som "ett organ", får først og fremst betydning for brukerne når det gjelder innsynsretten etter forvaltningsloven (se om § 18 ovenfor) og etter offentlighetsloven (se om dette straks nedenfor).
I brev 17.09.2003 til AAD påpeker Riksarkivaren enkelte generelle problemstillinger som må avklares eller kan få betydning for arkivrutiner i samordningstilfeller:
· Dersom det etableres felleskontor som omfatter både statlige og kommunale tjenester oppstår et problem ift hvem som skal ha ansvaret for eldre og avsluttede arkiver, jf arkivforskriften § 5-5.
· Det vil kunne være fare for dobbeltarkivering ved et evt felleskontor og ”moderkontorene”.
· I tillegg vil det kunne melde seg flere problemstillinger angående krav i arkivlovgivningen, avhengig av hvilken organisasjonsmodell som velges.
Kravene som arkivloven og arkivforskriften setter må oppfylles uansett hvilken løsning for samordning som velges. Herunder må hver enhet ivareta at arkiv er fysisk sikret slik at ansatte fra andre enheter ikke har tilgang, jf også reglene om taushetsplikt som er gjennomgått ovenfor.
Offentlighetsloven
Offentlighetslovens hovedregel er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige (§ 2), med mindre det er gjort unntak fra dette.
I forhold til samordning av etater er det særlig offentlighetsloven § 5 første ledd som er aktuell. Bestemmelsen gir anledning til å unnta interne dokumenter fra offentlighet. Dermed er det av betydning hva som regnes som ett organ.
Dersom det etableres ”felleskontor” for tre etater vil dette antageligvis måtte vurderes som ett organ i offentlighetslovens forstand, der det ellers ville vært tale om 3 organer. Korrespondanse med saksdokumenter internt i ”felleskontoret” vil dermed kunne unntas offentlighet med hjemmel i § 5, og offentlighetens innsyn vil i kunne bli svekket.
Selv om et dokument ”kan” unntas offentlighet bl a i medhold av § 5 skal forvaltningsorganet vurdere om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent, jf § 2 tredje ledd. Bestemmelsen er utslag av prinsippet om meroffentlighet. Opprettelsen av et felleskontor bør derfor i realiteten ikke medføre begrenset offentlighet. Imidlertid er det av betydning for interne dokumenter at det ikke er et krav at disse blir journalført, bare når organet selv finner det ”tjenlig”, jf forskrift om offentlige arkiv § 2-6. Dokumenter som ikke blir journalført blir dermed vanskelig å identifisere og offentlighetens innsyn kan av den grunn bli svekket.
Ved samordningsløsninger som forutsetter opprettelse av felleskontor bør det på denne bakgrunn innføres rutiner som sikrer at meroffentlighet blir praktisert som en hovedregel for interne dokumenter. Samtidig bør det sikres at interne dokumenter blir journalført og dermed ”tilgjengeliggjøres” for offentligheten på lik linje med innkommende og utgående dokumenter.
Endret styrkeforhold mellom det offentlige og den enkelte bruker
En samling av myndighet slik samordning av offentlige etater i ulik grad forutsetter vil kunne forrykke dagens styrkeforhold i forhold til brukeren. Det vil derfor være behov for saksbehandlingsrutiner (regler?) som retter opp noe av maktforskyvningen i brukerens favør. Eksempler på dette kan være:
· Varsling til brukeren ved innhenting av informasjon, utover det som følger av dagens regelverk
· Større krav til tydelighet i veiledningen om muligheter, samt om fritt valg til ikke å motta tilbud om samarbeide
· Sikre at ulike informasjonsbehov etter særlov ivaretas utenom fellesmøter
· Ved fellesmøter bør det sikres at dette kun gjelder saker som skal behandles på denne måte. Fellesmøter må videre være godt forberedt slik at det på forhånd er vurdert hvilken informasjon som legges frem.
Klare ansvarsforhold
I forbindelse med samordning må det sikres at det både internt i enhetene og utad overfor brukerne etableres og informeres om klare ansvarsforhold. Eksempler på dette kan være:
· Informere om samordning og konsekvenser for brukeren
· Etablere og bibeholde kompetanse
· Klarhet i ansvar for internkontroll og kvalitetssikring
· Klarhet i ansvar for veiledning av ansatte
· Klarhet i hvem som har ansvar for å føre tilsyn med tjenestene
Valgfrihet/diskresjon/åpningstider
Kravene til frivillig samtykke innebærer at brukeren må ha reell mulighet til å nekte å samtykke og likevel få tilbud om oppfølging og tjenester. Det betyr at det alltid må finnes et alternativt tilbud til brukere som ikke ønsker å samtykke til samordnede tjenester.
Ordninger som forutsetter felles mottak av brukere medfører en sammenblanding av ulike grupper av personer som kan identifisere hvilket ”Klientforhold” den enkelte har til forvaltningen. Det kan også føre til at brukere overhører hva andre brukere forteller ifm informasjon, veiledning mv. Dette bør hensyntas ved den fysiske utforming av lokaler, slik at diskresjon og opprettholdelse av taushetsplikten sikres.
Sosialtjenesteloven skal være et ”sikkerhetsnett”. Alle som henvender seg har derfor krav på å bli tatt imot og få legge frem sin søknad. En søknad om hjelp til for eksempel mat, medisiner og bolig i en akutt situasjon må behandles rimelig raskt, avhengig av hvor akutt behovet er. Kommunen har en således en plikt til å ha tilstrekkelig bemanning og et tilgjengelig kontor mht åpningstider. Dette må også ivaretas ifm samordning.
Normene om rettssikkerhet skal trygge enkeltindividers vern mot overgrep, og hindre en i en overordnet posisjon, å misbruke sin makt og myndighet. Disse normene/prinsippene er gitt utsalg i saksbehandlingsregler i forvaltningen. Reglene setter en standard for god saksbehandling. Ved å stille krav til saksgangen ønsker man å sikre et best mulig og et mest mulig korrekt resultat.
Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven er således satt for å sikre brukernes rettssikkerhet i forhold til forvaltningen. Dersom reglene ikke følges kan det blant annet medføre at vedtak anses som ugyldig. Reglenes status kan illustreres ved at forsøk etter forsøksloven ikke kan godtas dersom det innebærer fravik fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler (lovens § 4, første ledd b).
Det er derfor essensielt at de krav til forvaltningen som ivaretar brukernes rettssikkerhet ivaretas ved samarbeid/samordning av Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten.
_________________________________________________________________________
13
Vedlegg 6: Om rettssikkerhet